Derecho medioambiental chileno
Ley chao bolsas
Bolsas plásticas:
El presente artículo pretende explicar la nueva ley común conocida como Chao bolsas, ya que el tratamiento que ha tenido en los medios no deja ver cuáles son las verdaderas obligaciones que impuso y el alcance que tiene.
1.- Introducción a la Ley chao bolsas
El 3 de agosto de 2018 se publicó en el Diario Oficial la ley 21.100 que prohíbe la entrega de bolsas plásticas de comercio en todo el territorio nacional, mejor conocida como la ley Chao Bolsas.
Está ley se dictó a raíz de una iniciativa legislativa de septiembre del año 2017 de los diputados Alejandra Sepúlveda, Fidel Espinoza, Gabriel Silber, Guillermo Teillier, Carolina Goic, Karla Rubilar, Enrique Accorsi, Alfonso de Urresti, David Sandoval y Patricio Vallespin. Este proyecto de ley prohibía el uso de las bolsas de plásticas no degradables por parte de los establecimientos de comercio, aplicando multas en caso de incumplimiento y dejando a un Reglamento tanto las condiciones de su prohibición como el material sobre el cual debían estar revestidas las bolsas de empaques degradables.
La preocupación por las bolsas de plásticos ha surgido mundialmente, ya que se calcula que a nivel mundial se usan entre 500 billones y trillón de bolsas de plásticas. Estas bolsas terminan en el océano, haciendo que peces se atraganten con ellas, el viento las mueve y quedan atrapadas en los árboles y son difíciles de reciclar. A modo de ejemplo, este año una ballena murió en Tailandia después de comer más de 80 bolsas plásticas.[1]
Se estima que sólo menos del 5% de las bolsas plásticas son susceptibles de ser recicladas. Una de las preocupaciones actuales de los científicos son los microplásticos que se depositan en los océanos y que son tragados por los seres vivos que habitan en ellos. Los países que más botan plástico son China, Indonesia, Filipinas, Vietnam y Sri Lanka.[2]
2.- La norma que sirvió de inspiración
Como el propio proyecto de ley Chao bolsas lo indica, este proyecto se inspiró en un reportaje del Diario La Tercera que hizo alusión a una directiva europea del año 2015 que buscaba avanzar en el uso racional de las bolsas de plástico.
La directiva en cuestión es la 2015/720 que modificó la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras y que se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 6 de mayo del año 2015.
Al igual que la ley REP (Ley 20.920), la Directiva 94/62/CE si bien tenía normas para prevenir el impacto en el medio ambiente de los envases y sus residuos, no tenía normas específicas sobre las bolsas de plástico. Esta norma no se aplica a aquellas bolsas plásticas cuyo ancho es superior a 0,05 mm. o inferior a 0,015 mm que se usen para guardar alimentos.
Esta norma busca reducir la cantidad de bolsas de plásticos que se usan en la Unión Europea, rebajando el consumo anual a 90 bolsas de plásticos ligeras por personas a más tardar el 31 de diciembre de 2019 y 40 bolsas de por persona al 31 de diciembre de 2025.
La Directiva deja a los países miembros la libertad de establecer la forma como lograr estas metas, ya sea mediante prohibición, impuestos, sistemas de recolección, etc.
Si bien esta directiva establecía que a más tardar el 27 de mayo de 2017 se dictaría una norma que estableciera las especificaciones de las etiquetas o marcas para garantizar el reconocimiento en la Unión Europea de las bolsas biodegradables o compostables, esto aún no ha ocurrido a la fecha. Hasta la fecha sólo se ha dictado la Directiva de Ejecución que establece la metodología para el cálculo del consumo anual de bolsas de plástico ligeras.[3]
Las críticas que se le han hecho a esta directiva tienen relación con la limitación de las bolsas plásticas a un espesor determinado, ya que se corre el riesgo que simplemente se usen bolsas más gruesas y, por tanto, más recursos. Por otra parte, los países de la Unión Europea que ya tienen un bajo uso de bolsas plásticas per cápita no necesitarán tomar medida alguna hasta el año 2025, como es el caso de Alemania, que sólo tiene un consumo de 76 bolsas plásticas anuales por persona y países como Irlanda que no necesitarán tomar medida alguna ya que su uso está por debajo del límite establecido por la directiva. En el caso de Alemania se debe hacer presente que las empresas firmaron un acuerdo con el Ministerio del Medio Ambiente para la reducción de las bolsas de plásticos mediante el cobro a los clientes de estas bolsas.
No todos los países europeos han sacado la correspondiente normativa para implementar la directiva a tiempo y es así que España recibió una advertencia de parte de la Unión Europea por el retraso en la publicación de la normativa española que permitiera la implementación de la directiva europea. Recién el 19 de mayo de 2018 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 293/2018 sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por lo que se crea el Registro de Productores.
3.- la experiencia comparada
En general a nivel mundial se puede decir que las normas se han clasificado básicamente en los siguientes tipos.
1.-Leyes que prohíben la entrega de bolsas plásticas, en general (ej: Ciudad de Kodiak, Alaska, Kenia)
2.-Leyes que establecen el cobro de una tarifa por la entrega de una bolsa plástica, en la forma de impuesto o un cobro por parte del vendedor o comercio (ej: Distrito de Columbia, Inglaterra)
3.-Leyes híbridas, que establecen la prohibición de entregar bolsas plásticas y el cobro de una tarifa por otras bolsas, tales como bolsas de papel, reutilizables o degradables (Por ejemplo, la ciudad de Boulder, Colorado)
El primer país en prohibir las bolsas plásticas fue Bangladesh y en el Condado de Honolulu, Hawaii se prohíben tanto bolsas plásticas comunes como biodegradables.
4.- La situación en Chile antes de la Ley chao bolsas
La ley 20.920 que se publicó en el Diario Oficial el 01 de junio de 2016, establece el marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje, también conocida como Ley REP, que considera como productos prioritarios a ser regulados por esta ley los envases y embalajes, donde claramente se encuentran consideradas las bolsas plásticas.
La nueva Ley 20.920 establece un marco normativo para la gestión de residuos, estableciendo la llamada Responsabilidad Extendida del Productor (en adelante, REP), y por tanto imponiendo una nueva carga a los productores o primeros importadores de productos que se encuentren dentro de los llamados productos prioritarios. Fuera de ello, introduce algunos nuevos conceptos para el diseño de productos, tales como el Ecodiseño, e implementa el Convenio de Basilea, que trata sobre la importación, exportación y tránsito de residuos peligrosos.
El sujeto regulado principal en la ley es el fabricante o importador que introduce por primera vez un producto prioritario al mercado nacional. El criterio que se utilizó en la elaboración de la ley es que el sujeto regulado es quien tiene la mejor posición respecto a la cadena de control del producto.
Para determinar las obligaciones que se les imponen a los productores, el Ministerio del Medio Ambiente utiliza las fuentes de información que señala la ley para emitir Decretos Supremos que establecen la responsabilidad central del productor, quien básicamente debe encargarse de buscar en el mercado los productos que ingresó al mercado, recolectarlos y valorizarlos, lo que es denominado “Responsabilidad Extendida del Productor”
La emisión de estos Decretos Supremos se somete a un reglamento que establecerá el procedimiento de dictación, y deberán ser revisados a lo menos cada 5 años. Cada Decreto Supremo se encarga de un producto prioritario, pudiendo distinguirse categorías y subcategorías de cada producto.
Fuera de la Responsabilidad Extendida del Productor, se establecen otras obligaciones asociadas, tales como el etiquetado de los productos, información que debe entregarse a distribuidores y comercializadores, medidas de prevención, entre otras medidas, que se mencionan como aspectos que se podrán regular por la ley, y que se especifican en el respectivo Decreto Supremo.
La forma de garantizar el cumplimiento de lo ordenado en cada decreto respecto a los productos denominados prioritarios se realiza por los llamados sistemas de gestión, que pueden ser individuales o colectivos.
Los sistemas de gestión individuales implican que el mismo productor se encarga de desarrollar el cumplimiento, sea en forma directa o contratando a un tercero que gestione el cumplimiento. En cambio, en los sistemas de gestión colectivos un grupo de productores se asocia a través de una persona jurídica separada, el que se encarga del cumplimiento de las obligaciones impuestas, como un solo gran productor. Esta persona jurídica no tiene una forma societaria específica, pero no puede distribuir utilidades, siendo posible constituirla como una sociedad con fines de lucro o sin fines de lucro, permitiéndose como excepción en estas últimas la remuneración de sus directores.
Los sistemas de gestión se encuentran regulados en la ley de la siguiente forma:
- Deben ser autorizados por el Ministerio del Medio Ambiente
- Para conseguir esta autorización, debe presentarse un plan de gestión de residuos
- Cuando se trata de un sistema de gestión colectivo, debe otorgarse fianza, seguro, o alguna otra garantía. Ello, como forma de garantizar el pago de las multas que se le puedan imponer a la persona jurídica. Las multas se cobran con cargo a estos fondos.
- Deben entregarse informes sobre el cumplimiento de metas
- Existe una protección legal a la libre competencia, por los efectos que pueda causar los sistemas de gestión colectiva. Por este motivo se solicita informe al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y se obliga a adherir a terceros interesados.
La ley impone además obligaciones a los distribuidores y comercializadores. Entre otras, deben permitir instalaciones de recepción y almacenamiento de residuos, además de aceptar sin costo entregar los residuos a título gratuito a los sistemas de gestión. Si los residuos se encuentran designados como productos prioritarios, los distribuidores y comercializadores no pueden enajenarlos si el productor no se encuentra adscrito a un sistema de gestión.
Debe tenerse en cuenta que los roles de distribuidor y comercializador no son incompatibles entre sí.
Hasta la fecha sólo se ha dictado el Reglamento de Procedimiento de la Ley de Reciclaje[4]: a través de este reglamento se establecerá el procedimiento para elaborar los decretos supremos que establezcan los instrumentos de prevención y valorización de productos. De modo que aún queda un largo camino hasta que se dicte el reglamento para los envases.
Esta ley también es una copia de la normativa que existe en Europa. El riesgo que se corre al copiar iniciativas legislativas de otros lugares es que no se toma en consideración el largo camino y dificultades que se han tenido para llegar a una normativa de este tipo. Europa lleva más de 40 años trabajando para el reciclaje de los productos, creando en los ciudadanos durante todos estos años la conciencia de la importancia de hacerlo y creando el hábito entre su población de realizar todas las acciones necesarias para un reciclado eficiente de los residuos, empezando en el propio hogar, donde la mayoría de las casas tienen varios basureros para disponer de los residuos para segregar la basura según el tipo de residuo que se trate.
5.- El decreto alcaldicio de Lavín
La prohibición del uso de bolsas de plástico en la comuna de Las Condes se debió a un acuerdo del Consejo Municipal de la sesión del 6 de abril de 2017, es decir, varios meses antes que los diputados presentaran su proyecto de ley.[5]
A diferencia de lo que se escuchó en las noticias, este decreto estableció un sistema voluntario con los establecimientos de comercio que celebraran un convenio con la Municipalidad de Las Condes. Lo que este decreto buscaba es que paulatinamente se fueran sustituyendo las bolsas y envases de plásticos por envases o bolsas biodegradables o compostables por un período de 2 años (12 meses para grandes empresas y 24 meses para empresas medianas y pequeñas). Las empresas que se adherían al convenio tenían derecho al uso de un distintivo que diera cuenta que participaba en el programa y la Municipalidad elaboraría una nómina de las empresas que participaran en el convenio.
El decreto permitía por los primeros 6 meses la entrega de hasta 3 bolsas.
6.- Las particularidades de la Ley chao bolsas
Lo primero que se debe considerar, que no obstante lo que se ha dicho en la publicidad y televisión, la ley establece un plazo de 6 meses para su entrada en vigencia para las grandes empresas. De modo que la ley entró a regir el 3 de febrero de 2019.
Para las microempresas, pequeñas empresas y medianas empresa su entrada en vigencia será de dos años, es decir, recién el 3 de agosto de 2020
Entre su publicación el 3 de agosto de 2018 hasta su entrada en vigencia los establecimientos de comercio podían entregar hasta 2 bolsas por cada compra que se realizara.
Esta norma no sólo se aplica a las bolsas que se entregan en los establecimientos de comercio, sino que también a aquellas ventas que se hacen por internet. Las únicas bolsas plásticas que estarán exentas de esta prohibición serán aquellas que constituyen el envase primario del producto, las que se necesiten por razones higiénicas o para prevenir el desperdicio de alimentos. La Contraloría General de la República ha señalado que la prohibición de entregar bolsas plásticas de comercio en todo el territorio nacional comprende todas aquellas cuyo componente fundamental es un polímero que se produzca a partir del petróleo, sin distinguir respecto de su capacidad de reutilización.
Los encargados de fiscalizar el cumplimiento de esta norma son las Municipalidades y las multas pueden llegar hasta 5 UTM por cada bolsa entregada, las que serán impuestas por los Juzgados de Policía Local.
Los productores de plástico acudieron al Tribunal Constitucional para tratar de que la ley se declarara inconstitucional. Sin embargo, el Tribunal no fue de dicho parecer.[6] Chile no ha sido el único país donde los productores de bolsas de plásticos se han tratado de impugnar estas nuevas normas.[7]
7.- Conclusiones
Obviamente con la publicación de la ley 21.100, el decreto municipal de Las Condes dejó de tener vigencia, por tratarse la primera de una norma de mayor rango.
La ventaja de la ley Chao Bolsas ha sido que en un plazo mucho más corto que la ley REP permitirá reducir la cantidad de residuos que se producen por bolsas plásticas que se botan a la basura y obligará a los chilenos a crear el hábito de no usar bolsas que se usan sólo una vez. En este sentido, es una solución mucho más simple que el complicado sistema que se debe crear conforme a la ley REP y obliga a crear el hábito de ir con su propia bolsa a comprar, que es el camino que en Europa se tomó antes de implementar complicados sistemas de gestión como los de la ley REP, ya que sin el apoyo de la población es poco probable que estos sistemas tengan el éxito esperado.
Hay que tener presente que la prohibición de las bolsas plásticas tampoco es una solución perfecta. Las bolsas de algodón deben ser usadas unas 20 veces para que su uso se justifique desde un punto de vista ambiental y las bolsas de papel a lo menos 2. Es por eso que las personas además deben desarrollar la costumbre de usar las bolsas en forma recurrente para justificar su producción desde un punto de vista ambiental.
La solución óptima para las bolsas de plásticos aún no está establecida, sin embargo, el impacto ambiental que ocasionaría dejar este tema sin ser abordado es innegable
[1] http://www.foxnews.com/science/2018/06/04/whale-dies-in-thailand-after-eating-more-than-80-plastic-bags.html
[2] Parker, Laura. National Geographic https://www.nationalgeographic.com/magazine/2018/06/plastic-planet-waste-pollution-trash-crisis/
[3] Decisión de Ejecución 2018 publicada en el Diario Oficial de la Unión el 25 de junio de 2018
[4] Decreto Supremo N° 8/2017 del Ministerio del Medio Ambiente
[5] Decreto Municipal 2706 del 17 de abril de 2017 de la I. Municipalidad de Las Condes
[6] Tribunal Constitucional, Rol N° 4925-2018-CPR
[7] Romer, Jennie https://www.plasticbaglaws.org/litigation/
Última modificación: 18/02/2020