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Derecho medioambiental chileno

La emergencia ambiental en Quintero

La emergencia ambiental en el área de Quintero y Puchuncaví copó la atención pública en el año 2018. Se trata de una zona ampliamente conocida por la instalación de sus grandes complejos industriales relacionados con emisiones y tratamiento de sustancias que, en grandes cantidades, pueden llegar a ser perjudiciales para salud de las personas, desde 1955 con la instalación de la refinería de petróleos de Concón, el complejo industrial de Ventanas en los 60. En 2011, un conocido episodio involucró a la fundición y refinería de Codelco en esta última localidad, al emitir gas contaminante y tóxico que afectó a la comunidad de Puchuncaví con similares síntomas a los hoy registrados. Si incidentes como los descritos han sido registrados y documentados ya en el pasado, ¿cuenta la zona con algún instrumento jurídico efectivo que proteja el medioambiente y la salud de sus habitantes?

Plan de descontaminación para la zona

En nuestro país, el pilar básico en la materia lo constituye la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medioambiente. Es en función de este cuerpo normativo, en concurso con demás normas adjetivas, que se encardinan los llamados Planes de Descontaminación Atmosférica (PDA), cuya finalidad es recuperar los niveles establecidos en las normas de calidad ambiental correspondientes. Hoy en día existen 17 de ellos, todos creados por Decreto Supremo del ministerio respectivo. Aunque el PDA de Ventanas es el más antiguo de ellos, no alcanza la zona que recientemente fue objeto de la emergencia. A raíz de los sucesos del 21 y 23 de agosto de 2018, en los cuales se denunció la presencia de contaminantes en la zona – viéndose afectadas un centenar de personas con síntomas de diversos malestares y produciéndose cerca de 700 atenciones de salud – y que motivó a la postre la declaración de alerta sanitaria por parte de las autoridades, el MMA inició un proceso de elaboración de un nuevo Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para la zona, que ya había sido declarada zona saturada en 2015 por Material Particulado Fino Respirable MP 2,5 y latente para MP 10. La revisión del nuevo Plan se había visto demorada en el MMA por la revisión expediente completo del Plan ya presentado a Contraloría en 2017, el cual fue representado por este organismo, además del establecimiento o rediseño en su caso de la red de monitoreo de calidad del aire.

El Consejo de Ministros para la Sustentabilidad en diciembre de 2017 aprobó el PDA para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví; sin embargo, la Contraloría General de la República resolvió no tomar razón de él puesto que las medidas dispuestas para las fuentes puntuales contenidas en él (Enap, Codelco y AES Gener), diseñadas sobre la base de niveles que son mayores a la real contribución de emisiones por parte de ellas, no se traducen en una efectiva reducción de los contaminantes, razón por la cual el Plan no cumplía con la finalidad que la normativa le asigna. El gobierno presentó el nuevo anteproyecto del plan de descontaminación a fines de octubre de 2019 y el plan definitivo ingresó en diciembre a Controlaría para su aprobación.

Después de varios rumores respecto a las observaciones preliminares de Contraloría y el virtual retiro por parte del Ministerio del Medio Ambiente (MMA) para subsanarlas, finalmente se publicó en el Diario Oficial el 30 de marzo de 2019 el nuevo Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví.

Las principales fuentes de emisión en la zona Concón-Quintero-Puchuncaví comprendidas en el nuevo Plan son tres: las centrales termoeléctricas – entre las que se cuentan la de Ventanas de AES Gener, sujeta a la norma de emisión del DS 13/2011 MMA –, la fundición Ventanas de Codelco – sujeta a su vez a la norma de emisión del DS 28/2013 MMA – y la refinería ENAP Aconcagua de Concón, la cual no ha implementado medidas de control de emisiones.

El nuevo Plan pretende evitar la superación, por su parte, la norma primaria de calidad ambiental para MP10 (concentración anual) y MP2,5 (24 horas) para que no se superen los niveles de latencia, planteándose un plazo desde 5 años desde la publicación en el DO para la disminución de concentraciones de contaminantes, estableciéndose límites de emisión para SO2, NOx y MP a las tres principales fuentes emisoras. Adicionalmente, el Plan contempla una Gestión de Episodios Críticos destinada a que no se generen altas concentraciones de SO2 (en periodos de una hora) y MP2,5 (en periodos de 24 horas), y de COV (compuestos orgánicos volátiles) ante malas condiciones de ventilación.

Entrando en detalle respecto de emisiones MP, SO2 Y NOx desde fuentes estacionarias, en lo relativo a calderas regula las existentes y nuevas de potencia superior a 300 kWt, estableciendo nuevos límites máximos de emisiones diferenciados, teniendo las calderas existentes un plazo de 3 años para adecuarse al nuevo estándar. Se establece asimismo la periodicidad de mediciones discretas por tipo de calderas, fluctuando entre los 6 y los 12 meses.

Entre las novedades más esperadas se encuentra la regulación asociada a las refinerías Aconcagua de ENAP, limitándose su emisión de MP al promedio de sus emisiones reportadas entre 2015 y 2017. Adicionalmente, se establece un plazo de 3 años desde la publicación para adecuarse a un nuevo límite de emisión de MP a 230 toneladas por año, de 1.115 ton/año para SO2 y para NOx 935 ton/año. Asimismo, desde el 1 de enero de 2020 deberá cumplir con una eficiencia mínima del 98% en la fórmula del sistema de recuperación de azufre (SRA).

Se detallan nuevos controles de emisiones de MP desde fuentes areales en proceso de extracción, molienda, harneo de áridos y granallado, tales como sistemas de capación de polvo en todos los procesos de trituración, chancado o reducción mecánica de materiales integrales, mantenimiento de barreras cortaviento perimetrales en las plantas de áridos y requisitos para correas transportadoras y galpones de granallado, debiendo dar cumplimiento en un plazo de 8 meses de la publicación del Plan las instalaciones existentes, y desde la entrada en operación en el caso de las nuevas.

En lo tocante al control de emisiones de COVs provenientes del sector de procesamiento y almacenamiento de hidrocarburos, los establecimientos que contemplen instalaciones de almacenamiento, carga, descarga y transferencia de éstos quejan sujetos a declarar antes del 1° de mayo de cada año las emisiones de COVs, así como las de benceno, tolueno, etil benceno y xileno en forma individualizada. La primera declaración se deberá realizar a más tardar dentro de los primeros 6 meses de vigencia del DS. Adicionalmente, las naves que realicen faenas de carga y descarga asociados a los terminales marítimos de la bahía deberán dar cumplimiento a las exigencias del Anexo VI “Reglas para Prevenir la Contaminación Atmosférica ocasionada por los Buques”, del Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques (MARPOL).

La gestión de episodios críticos, con respecto a su coordinación, queda en manos de un Delegado Presidencial Regional, quien contará con la potestad de declarar tal condición en caso de malas condiciones de ventilación o un aumento de atenciones en centros de salud que pudieran estar asociadas con emisiones atmosféricas, previo informe de la Seremi de Salud. Según las disposiciones transitorias del DS N° 65, mientras no se designen los Delegados Presidenciales Regionales será el respectivo intendente quien ejerza sus funciones.

La SEREMI del Medio Ambiente, por su parte, queda obligada a determinar dentro de 30 días hábiles desde la publicación del Plan los criterios para calificar las condiciones de ventilación de la zona, resolución que se actualizará en enero de cada año. En caso de que ésta sea desfavorable, los establecimientos regulados quedan obligados a presentar planes operaciones ante este organismo dentro de 30 días hábiles desde la publicación de la resolución antes mencionada, el cual será aprobado dentro del mismo plazo, y podrá solicitar su actualización en caso de modificación de los parámetros técnicos para su aprobación o bien cuando las medidas propuestas no hayan sido efectivas, entre las cuales se cuentan la paralización de fuentes emisoras, la reducción de intensidad de funcionamiento, disminución o reprogramación de ciclos de operación, restricción de carga y descarga de hidrocarburos, entre otras.

La fiscalización y verificación del cumplimiento del Plan queda en manos de la Superintendencia del Medio Ambiente, debiendo destinar dos fiscalizadores con dedicación exclusiva y con la obligación de publicar al 31 de cada año en su sitio web los informes de cumplimiento e implementación de medidas.

Fiscalización SMA

La Ley N° 20.147 que establece la ley orgánica de la Superintendencia del Medioambiente (SMA) – organismo creado para fiscalizar y sancionar los incumplimientos a los instrumentos de gestión ambiental, en el ejercicio de sus atribuciones – cobra especial relevancia, pues le corresponde exclusivamente a la SMA el ejercicio de la potestad sancionatoria respecto de las infracciones ambientales detalladas en su artículo 35, dentro de las cuales se refieren a los incumplimientos de resoluciones de calificación ambiental (hay más de 50 en el sector) y los planes de descontaminación ambiental. Se trata de un procedimiento que puede iniciarse de oficio, como ocurrió en este caso, a petición de otro órgano o por denuncia.

A este respecto, a la fecha la SMA ha formulado cargos a ENAP Refinerías S.A. el 5 de septiembre por la unidad fiscalizable Terminal Marítimo de Quintero y a Gasmar S.A. el 7 del mismo mes.
A Enap se le inició un procedimiento sancionatorio, porque al parecer habría dispuesto en la planta de tratamiento de riles de las aguas usadas para las pruebas hidrostáticas de los estanques y que habrían hecho sobrepasar en más de un 100% los límites de combustibles permitidos en la planta de riles. Además, se detectó que no reportó los parámetros de zinc en 10 informes el año 2017 y que en julio del 2017 la descarga de combustibles volátiles al mar había superado el límite permitido.

Adicionalmente, se le decretó una medida provisional de los estanques que se les estaban realizando las pruebas, ordenando su sellado temporal, la presentación de un plan de limpieza de los mismos garantizando el confinamiento de los gases en su interior y el retiro de todos los residuos oleosos productos de los trabajos en los estanques y un monitoreo de los THC y H2S para asegurarse la correcta ejecución de las medidas ordenadas.

A Gasmar se le inició un procedimiento sancionatorio porque su antorcha no estaba funcionando conforme a lo comprometido en la respectiva RCA y no hay constancia de su mantención.

Es el Superintendente del Medioambiente quien en último término resuelve o sanciona, resolución que es recurrible a través de los recursos de reposición e ilegalidad, este último interpuesto ante el Tribunal Ambiental correspondiente. En ambos casos, la SMA ha tenido especial cuidado en no configurar responsabilidad respecto del episodio de contaminación de Quintero, sino que los cargos están referidos a incumplimientos conexos que pueden llegar a estar relacionados, es decir, incumplimientos relacionados con las resoluciones de calificación ambiental que aplican a las plantas fiscalizadas.

Ministerio del Medio Ambiente y Ministerio de Salud

En el intertanto, el Ministerio de Medio Ambiente oficializó el traspaso de la supervisión directa de las estaciones de monitoreo de calidad del aire de la zona desde AES Gener, Codelco, GNL Quintero y Enel al Estado, esto último a raíz de ciertos cuestionamientos acerca de la veracidad de los datos entregados por las estaciones de monitoreo.

Para poder enfrentar nuevas crisis el Ministerio de Salud publicó un decreto que le permite incluso paralizar las fuentes fijas contaminantes de la zona en caso que las condiciones de ventilación así lo aconsejen.

Comisión investigadora de la Cámara de Diputados

A raíz del revuelo que produjeron los últimos acontecimientos la Cámara de Diputados decidió crear una Comisión Investigadora sobre las causas de la alta contaminación ambiental en las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví.A ella concurrieron representantes de la Superintendencia del Medio Ambiente y  de la Fundación Terram y se realizaron algunas audiencias públicas con las personas afectadas.La Comisión determinó que el responsable era al exministro de Medio Ambiente, Marcelo Mena, por no haber ofrecido soluciones en 2017, cuando la Contraloría General de la República realizó observaciones ante los hechos ocurridos en las tres comunas de la región de Valparaíso.

Conclusiones

Con todo, lo anterior nos lleva a concluir que cualquier incidente puede conducir a daños reputacionales importantes si es que la autoridad, en ejercicio de sus atribuciones y presionada por la opinión pública, decide ejercer la potestad sancionatoria por incumplimientos ambientales, aun cuando éstos sean anteriores o no estén siquiera relacionados de manera directa o causal con el que más atención concita.

Última modificación: 25/07/2019

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